“金砖+”合作模式与中国对全球治理机制的创新

2019-12-27 04:05:40 当代世界 2019年12期

王明国

【关键词】 金砖国家;“金砖+”;全球治理;国际机制;制度创新

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.003

“金磚+”合作模式是对金砖国家合作机制的重要制度创新,是中国推动全球治理制度建设的战略性举措,具有重要国际政治经济内涵。2017年9月厦门金砖国家峰会期间,中国提出“金砖+”合作模式并对其进行了制度创新。通过举办新兴市场国家与发展中国家对话会,与会各国围绕“深化互利合作,促进共同发展”的主题,就“落实可持续发展议程”“建设广泛的发展伙伴关系”进行了深入交流,共商发展合作大计,达成广泛共识,为深化南南合作、落实2030年可持续发展议程注入强劲动力。2019年11月14日,国家主席习近平在出席巴西巴西利亚金砖国家领导人第十一次会晤时指出,“我们要在联合国、二十国集团等框架内拓展‘金砖+合作。……以‘金砖+合作为平台,加强同不同文明、不同国家的交流对话,让金砖的朋友圈越来越大,伙伴网越来越广。”“金砖+”合作模式的成功实践标志着金砖国家与发展中国家建立了机制化的运作方式。这将大幅增强新兴市场国家与发展中国家的凝聚力,推动金砖国家成为南南合作的典范,进而推动全球治理体系的深刻转型。

“机制+”模式与全球治理转型

澳门中葡平台作用当前,全球治理研究主要是对综合性现象的理论考量或是对不同制度解决治理挑战的经验研究。在国际组织扩散的背景下,需要突破个体机制的局限,关注全球治理机制与不同行为体的互动。作为一种新型全球治理模式,“机制+”合作深化和拓展了机制互动、机制关联等复杂领域,为新时期全球治理机制改革和全球治理转型提供了新思路。

“机制+”治理模式是对机制互动、机制关联的扩展。机制互动关注机制间的嵌套重叠,而机制关联则把问题拓展到研究各具体机制之间的连接关系或机制的其他类型以及对应的基础社会秩序,这有助于相关机制建立之后应对人类与机制相互作用及其造成的影响。[1]新形势下,机制互动和机制关联可继续扩展到涵盖范围更广的“机制+”模式,以便解释更广泛的全球治理现实。从内涵看,“机制+”可以分为“机制+机制”和“机制+国家”两种简单的类型,而机制互动、机制关联仅包括“机制+机制”。从全球治理要素出发,不同治理主体间的互动,以国家和国际机制的互动与关联最为引人瞩目。

2017年金砖国家“中国年”期间,中国积极推动金砖国家合作机制的发展完善。其中,在厦门举办的新兴市场国家与发展中国家对话会是中国对金砖国家机制建设的最重要的制度创新。与会国家埃及、几内亚、墨西哥、塔吉克斯坦、泰国分别是中东、非洲、拉美、中亚和东亚 5个重要地区发展中国家的代表。图为与会国家国旗迎风飘扬。

国际机制是全球治理的核心力量,是推动全球治理转型的关键因素。当前,全球治理体系正处于深刻转型之中,国际社会尤其需要新型治理机制。随着国际组织数量的不断增加,国际制度理论已经较多地分析和探讨了机制之间融合程度的演变。但是,全球治理机制改革和新机制建设不仅涉及制度间的互动,还需要关注国际机制与同样作为治理要素的国家间的关联。与此同时,不少全球治理机制面临着有效性与合法性不足等挑战,还有些全球治理机制存在制度老化僵化的问题。

当前,金砖合作正处在第二个十年的关键发展阶段。就金砖国家组织的机制化进程而言,“金砖+”作为一种新型的合作机制和治理模式,既涉及金砖国家与上海合作组织、二十国集团、欧亚经济联盟等国际组织的机制互动,更涉及金砖国家与其他发展中国家尤其是代表性区域国家的整体融合。在全球治理中地位不断提升的金砖国家已成为其他发展中国家改善自身经济科技状况,谋求群体性崛起的重要倚重力量。在此背景下,传统的全球治理机制无法全面涵盖并把握“金砖+”治理模式的内涵及作用,特别是无法解释金砖国家与区域、跨区域国家的内在联系。因此,只有从“机制+”的视角出发,通过扩展机制联系对象的类型和类别,才能全面分析“金砖+”合作模式对全球治理转型及其制度建设的深刻影响。

“金砖+”合作模式的实践路径

澳门中葡平台作用根据机制关联理论,“机制+”存在着“机制+跨区域成员国”“机制+区域成员国”“机制+跨区域国际组织”“机制+区域国际组织”四种可能的实践路径,其中“机制+跨区域国际组织”和“机制+区域国际组织”属于机制互动的范畴。

机制化建设是行动的结果。从实践上看,“金砖+”合作模式是金砖国家长期实践摸索的产物。“金砖+”的互惠合作模式在2013年3月南非德班金砖国家峰会期间就已开始成型。德班峰会是金砖国家峰会首次在非洲大陆举行,当时为推动构建金砖国家与非洲国家的伙伴关系,首次举行了金砖国家与非洲领导人对话会。这次对话会围绕“金砖国家同非洲的伙伴关系”主题,共同探讨如何实现开放合作、互利共赢,体现出双方平等包容、共谋发展的政治意愿,传递出金砖国家愿与非洲国家在基础设施领域加强合作、参与非洲跨国大澳门中葡平台作用、促进非洲互联互通、挖掘非洲包容性增长和可持续发展潜力的积极信号。

澳门中葡平台作用2014年7月,在巴西福塔莱萨金砖国家峰会期间,金砖国家同阿根廷、墨西哥等拉美国家围绕“包容性增长的可持续澳门中葡平台作用”主题展开对话,把金砖国家开放合作拓展到拉美国家。拉美最主要的两个经济体巴西和阿根廷均参与了对话会,扩大了金砖国家在拉美的政治经济影响力。把金砖合作辐射到拉美国家有利于促进双方的长远发展,福塔莱萨峰会与拉美国家领导人对话会是德班峰会与非洲国家领导人对话会在不同地理区域的延续。

2015年7月,在俄罗斯乌法举办的第七届金砖国家峰会期间,金砖国家举办了同欧亚经济联盟、上海合作组织成员国、观察员国及受邀国领导人对话会。欧亚经济联盟与上海合作组织都是具有重要影响的区域合作组织。该对话会拓展了“金砖+”的治理模式,把金砖国家与外部世界的互惠合作延伸至欧亚大陆,有助于相关国家共同打造持久稳定的安全格局、互利共赢的发展格局、多维立体的互联互通格局、开放包容的区域合作格局。

澳门中葡平台作用2016年10月,在印度果阿金砖国家峰会期间举办了金砖国家领导人同环孟加拉湾多領域经济技术合作组织(BIMSTEC)成员国领导人对话会,该合作组织成员国包括孟加拉国、不丹、印度、缅甸、尼泊尔、澳门中葡平台作用和泰国。对话会深化了金砖国家同该组织成员国的友好关系,通过探讨拓展金砖国家同该组织成员国经贸关系和投资合作的可能,为双方携手推进和平、发展、民主和繁荣提供了契机。本次对话会区域性显著,议题聚焦解决区域国家共同关注的问题,反映了该地区的普遍关切。

2017年金砖国家“中国年”期间,中国积极推动金砖国家合作机制的发展完善。比如,中国成功举办金砖国家安全事务高级代表会议和金砖国家外长首次正式会晤,推动建立常驻纽约、日内瓦、维也纳代表定期磋商机制,成立金砖新开发银行非洲区域中心等。其中,在厦门举办的新兴市场国家与发展中国家对话会是中国对金砖国家机制建设的最重要的制度创新。与会国家埃及、几内亚、墨西哥、塔吉克斯坦、泰国分别是中东、非洲、拉美、中亚和东亚5个重要地区发展中国家的代表。厦门新兴市场国家与发展中国家对话会通过建设更广泛的发展伙伴关系,提升了金砖国家的国际影响力和制度性话语权,增强了金砖国家对外辐射力。总之,“金砖+”合作模式的转变反映出在金砖机制转型的关键时期,开启金砖合作第二个“金色十年”是金砖五国和发展中国家的共同愿望。

澳门中葡平台作用2018年7月,在南非约翰内斯堡金砖国家峰会期间,举行了金砖国家领导人同非洲国家以及新兴市场国家和发展中国家领导人的第二次“金砖+”对话会。中国对“机制+”模式的创新得以延续和制度化。对话会受邀国包括20多个非洲和其他发展中国家,成员范围进一步扩大。在此次对话会上,各国赞赏约翰内斯堡峰会继续举办“金砖+”领导人对话会,称赞这体现了金砖合作的包容性以及对对话会机制化和南南合作的支持。[2]

澳门中葡平台作用在2019年巴西利亚金砖峰会上,中国通过推动金砖国家领导人会晤与专门机制的联系,赋予“金砖+”模式新内涵。习近平主席在金砖峰会期间除了出席金砖国家工商论坛闭幕式、领导人会晤闭门会议和公开会议外,还出席了金砖国家领导人同金砖国家工商理事会和新开发银行对话会,推动建立国际发展融资新规则,增强金砖国家和其他发展中国家基础设施和可持续发展项目筹资能力,显示中国不断夯实和创新“金砖+”模式的坚定立场。同时,俄方2020年将担任金砖国家轮值主席,在中国的积极推动下,俄罗斯已经表示愿和中方密切配合,在下届圣彼得堡峰会较大程度提升“金砖+”机制的规模,提升金砖国家合作机制影响力。[3]

此外,金砖国家合作机制与现有全球治理机制的互动同样是机制关联的重要方面。近年来,金砖国家与由发展中国家组成的七十七国集团、发展中五国以及东西方共同参与的二十国集团的合作与协调受到广泛关注。特别是金砖国家均为二十国集团成员,在二十国集团峰会期间,金砖国家领导人通过举行非正式会晤等方式,加强政策沟通,统一协调立场,推动二十国集团治理机制沿着正确轨道运行。比如,金砖国家领导人曾于二十国集团杭州峰会期间举行会晤,就共同关心的全球政治、安全、经济及全球治理等重要问题广泛交换意见,致力于加强金砖国家之间的战略伙伴关系。

厦门“金砖+”对话会之前,“金砖+区域成员国”和“金砖+区域国际组织”是“金砖+”互惠合作的主要实践。具体而言,2013—2016年的金砖对话会总体上是区域性的,德班对话会和福塔莱萨对话会针对的主要是非洲和拉美国家,而乌法对话会和果阿对话会参与方主要是中亚和南亚的国际组织——欧亚经济联盟、上海合作组织和环孟加拉湾多领域经济技术合作组织。聚焦地区性国家与区域性国际组织不能充分反映金砖机制作为全球性治理机制的目标定位,也与广大发展中国家对金砖国家的期待存在落差。厦门新兴市场国家与发展中国家对话会首次把不同地区的发展中国家代表纳入对话会之中,使对话会真正成为金砖国家与发展中国家开放合作、互利共赢的有效平台。中国对“金砖+”合作模式的制度创新,通过“机制+跨区域成员国”的实践路径,增强了新兴市场国家与发展中国家的合作,夯实了金砖国家作为新兴市场国家的集体身份认同,使得金砖国家真正成为具有全球影响的治理机制。

“金砖+”合作模式的主要特征

澳门中葡平台作用中国通过扩展地域范围、遴选区域重要国家等方式,使厦门新兴市场国家与发展中国家对话会涵盖了有代表性的发展中国家。中国对“金砖+”合作模式的创新,能够作为推进金砖国家进一步扩容的中间环节,有助于提升金砖国家的总体影响力,同时,“金砖+”合作模式可以成为金砖国家合作机制与“一带一路”倡议制度建设的桥梁和纽带。

首先,“金砖+”合作模式注重拓宽地域范围,厦门新兴市场国家与发展中国家对话会成员国首次覆盖亚洲、美洲和非洲重要发展中国家。埃及、几内亚、墨西哥、塔吉克斯坦、泰国均为有影响力的重要区域国家,在各自所在地区政治、经济、社会等领域发挥着重要作用。不过,这些国家在全球治理中的话语权较弱,与其参与全球治理的意愿、能力和时机严重不匹配。通过“金砖+”合作模式,准确把握发展中国家的治理意愿和合理关切,不仅可以提升发展中国家参与全球治理的意愿,还可以增强其在全球治理中的制度性话语权和总体治理能力。因此,厦门峰会期间的对话会采用了“5+5”的方式共商发展大计,在落实可持续发展议程、加强南南合作、构建发展伙伴关系、完善全球经济治理等方面形成广泛共识,共同推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。

澳门中葡平台作用其次,“金砖+”合作模式坚持灵活渐进,是推动金砖国家进一步扩容的中间环节。金砖机制对广大发展中国家特别是部分新兴国家产生了越来越重要的影响,引发金砖制度扩大化的关注。金砖国家的经贸发展和技术创新在发展中国家引起广泛关注,不少发展中国家试图借加入金砖国家组织促进投融资、争取发展援助和推动技术更新。[4]2010年11月,南非提出希望加入金砖国家合作机制,并于2011年4月在中国三亚金砖国家峰会上正式加入。金砖国家合作机制的首次扩容反映出国际社会对金砖机制的关注度不断增强,也是金砖国家制度性话语权不断提升的重要表现。近年来,埃及、墨西哥等地区重要国家也有意加入金砖国家合作机制。2017年厦门新兴市场国家和发展中国家对话会成员国大多表达出希望加入金砖国家合作机制的愿望。不过,金砖国家内部在扩容问题上存在争论,个别金砖国家认为进一步扩容将增加政策协调的难度和政策议题的泛化,会影响金砖国家的内部凝聚力。因此,第二轮金砖国家扩容面临着很大的不确定性。在此背景下,“金砖+”合作模式是金砖国家进一步扩容的重要准备和审慎选择。

最后,“金砖+”合作模式秉持发展优先原则,致力于打造金砖国家合作机制与“一带一路”倡议制度建设的桥梁和纽带。习近平主席在厦门新兴市场国家与发展中国家对话会上指出,发展是新兴市场国家和发展中国家的第一要务,呼吁国际社会把发展置于宏观政策协调的重要位置。[5]当前,“逆全球化”和民粹主义思潮暗流涌动,传统和非传统安全风险交织叠加,新兴市场国家和发展中国家面临着深化发展的迫切需要。经贸合作始终是金砖国家合作的基石,也是“一带一路”倡议的优先发展方向。因此,中国对“金砖+”合作模式的丰富和创新是落实2030年可持续发展议程,推进世界和平与发展事业、推动构建人类命运共同体的重要创新举措。金砖国家与广大发展中国家在贸易投资、货币金融、互联互通、可持续发展、创新和产业合作等领域有着广泛的利益汇聚点,加强彼此宏观政策与发展战略对接,有助于发挥资源禀赋、技术、人力等方面的比较优势,推动建设开放、包容、均衡的经济全球化,促进全球经济强劲、可持续、平衡和包容增长。

“金砖+”合作模式对全球治理制度建设的创新

一般而言,“金砖+”合作模式是金砖机制建设深入发展的客观需要,是金砖国家增强自身在全球治理中制度性话语权的重要途径,是中国推动全球治理机制改革、推进与“一带一路”倡议进行战略对接、构建新型国际关系的重要尝试。

首先,“金砖+”合作模式是金砖机制建设深入发展的客观需求。金砖国家是全球治理的积极推动者和重要引领者。当前,金砖机制面临新的国际环境,金砖国家对自身机制建设的方向和具体举措也存在争论。金砖国家作为新兴市场国家和发展中国家的代表,致力于反映南方世界的呼声,推进南南合作。当前,部分金砖国家经济持续低迷,“金砖褪色论”“金砖衰退论”“脆弱五国论”等唱衰金砖国家的言论甚嚣尘上。为此,金砖国家需要正视自身问题,深化机制建设。正如习近平主席指出的,作为具有全球影响力的合作平台,金砖合作的意义已超出五国范畴,承载着新兴市场国家和发展中国家乃至整个国际社会的期望。推动“金砖+”合作模式是对金砖机制建设的创新,有助于扩大金砖合作的辐射和受益范围,打造开放多元的发展伙伴网络,让更多新兴市场国家和发展中国家参与到团结合作、互利共赢的事业中来。[6]“金砖+”合作模式的制度化举措契合了金砖国家组织建设深入发展的客观需求,是中国贡献治理智慧和方案的重要战略举措。

其次,“金砖+”合作模式是增强金砖国家在全球治理中制度性话语权的重要途径。制度性话语权反映了国际社会行为体在参与全球经济治理中通过话语博弈对国际社会机构赖以存在的体系、规则、机制等产生的支配性影响,是把制度性权力转换为国际影响力的重要路径。[7]经过十多年的发展,金砖国家以领导人年度会晤为核心,建立了安全代表、外长、财长等十几个部长级会晤机制,以及工商理事会、合作社论坛、智库理事会、反恐工作组、信息通信技术工作组等多层次的合作机制。近年来,金砖国家面临着推动全球治理转型的压力和挑战,如何有效破解全球治理调整与转型面临的难题,是金砖国家制度化建设能否深入发展的关键。“金砖+”合作模式的成功实践,增强了金砖国家在全球治理中的规则制定权、议题设置权和话语传播权。比如,金砖国家与发展中国家十分关注国际货币基金组织等现有治理机制的改革进程,一道致力于推动国际货币基金组织完成第15轮份额总检查,并推动落实世界银行股权审议。金砖国家的倡议如能实现,将显著改变现有全球治理制度的不合理状况,推动开展全球深度治理。

澳门中葡平台作用再次,“金砖+”合作模式是中国推动全球治理制度改革的重要尝试。当前,全球治理面临着结构性转型和治理赤字等方面的挑战。在此背景下,作为世界第二大经济体,中国通过建立亚洲基础设施投资银行、丝路基金,举办“一带一路”国际合作高峰论坛等举措,在推动建立公正合理的国际秩序方面发挥着引领作用。中国和广大发展中国家认为,全球治理应与时俱进,坚持共商共建共享原则,提升新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。[8]在金砖国家扩容短期无法实现的背景下,通过“金砖+”合作模式推动金砖合作平台不断延伸扩展,可以与“一带一路”倡议进行有效战略对接,从而为金砖国家合作开辟广阔的发展空间。“金砖+”合作模式和“一带一路”治理模式虽然属于两种不同的全球治理制度路径,但二者的基本特征和主要目标是相同的。新兴市场国家与发展中国家将形成合力,引导好经济全球化走向,通过提供更多国际公共产品,推动建立更加均衡普惠的治理模式和规则,促进国际分工体系和全球价值链优化重组。在厦门新兴市场国家与发展中国家对话会上,中国承诺在南南合作框架下向发展中国家提供5亿美元援助和4万个来华培训名额,以实际行动践行推动发展中国家共荣的庄严承诺。总之,“金砖+”合作模式的制度创新反映了中国积极推动金砖国家与发展中国家加强联系、深化合作的态度,是推动全球治理制度改革的一种尝试。

最后,“金砖+”合作模式是构建新型国际关系的重要体现。从全球治理体系变革的角度看,各国经济实力对比与现有权力分配之间的鸿沟进一步拉大,西方主导的全球治理模式越来越难以为继。十年来,金砖国家坚持机会平等、规则平等和权利平等,这是金砖国家发展壮大的根本原因。当前,中国致力于推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。新型国际关系代表了中国对未来世界的理想与愿望,深刻体现了中国的责任与担当,具有重要的理论意义和现实价值。其中,以政治互信、经济互赖、文化交融、社会互动和安全支撑为重要手段打造全球伙伴关系网络是新型国际关系的重要目标。[9]置身百年未有之大变局,面对治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字四大挑战,中国倡导的“金砖+”合作模式通过增强金砖国家辐射范围和影响力,为破解四大赤字难题指明了方向和路徑。“金砖+”合作模式的制度创新标志着金砖国家合作进入了新起点,同时也是新型国际关系建设的重要体现。

澳门中葡平台作用总之,在金砖国家进入第二个十年的关键时期,中国对“金砖+”合作模式的创新既是遵循五国各自和共同的历史发展逻辑,又是从把握世界发展和国际格局演变两个方面出发作出的重要制度选择。作为全球治理的重要参与者、推动者,金砖国家秉持开放、包容、合作、共赢的金砖精神,贡献“金砖智慧”,提出“金砖方案”。其中,关键是要加强沟通、化解分歧、循序渐进、逐步推进,推动构建利益共同体、行动共同体和命运共同体。为了打造“携手前行的行动共同体”,金砖国家需要不断深化自身的凝聚力,加强外围对话,拓展“金砖+”合作模式,构建广泛的伙伴关系和南南合作平台,推动金砖国家合作机制稳步发展,进而全面提升金砖国家的整体合作水平。总之,新兴市场国家和发展中国家代表着世界发展的未来,而中国首倡的“金砖+”合作模式将代表全球治理制度发展的一个新方向。